Face à une guerre totale, la diplomatie ukrainienne se permet parfois de s’écarter des classiques du genre et des normes professionnelles traditionnellement établies. Mais jusqu’où ? Essayons de le savoir.
Après le début de l’invasion russe, en 2014, les règles de la diplomatie « pacifique » ont en quelque sorte empêché la mobilisation rapide de la communauté internationale. L’Ukraine n’a pu obtenir d’aide considérable de ses partenaires qu’après le 23 février 2022. Le style direct de communication des dirigeants est devenu un trait caractéristique de la diplomatie ukrainienne face à une menace existentielle. La franchise s’est faite accepter du fait que le respect des règles établies n’a pas permis d’éviter la guerre.
Comment la diplomatie « non diplomatique » a-t-elle fonctionné dans différentes situations au cours des deux dernières années ? Ce style changera-t-il à mesure que le monde s’habituera à la tragédie ukrainienne, que la crainte d’une escalade de la guerre nucléaire l’emportera sur les valeurs démocratiques ? Est-ce que de nouveaux conflits éclateront ?
Il y a quelques jours, les réalisations et les lacunes de la diplomatie ukrainienne en 2023 ont été discutées lors du Forum de la diplomatie en temps de guerre à Kyiv. Il a été question non seulement du travail du corps diplomatique, qui a fait l’objet de nombreuses évaluations favorables, mais aussi du travail du président et de son cabinet, de la coopération interparlementaire et de la diplomatie publique.
Le ministre des Affaires étrangères, Dmytro Kuleba, a présenté dans un discours sur la diplomatie ukrainienne en temps de guerre les sept principes qui la caractérise :
1. La persévérance
2. Le courage de mettre ses amis dans l’embarras
3. Ne pas avoir de plan B
4. Optimiser les délais de prise de décision
5. Flexibilité des décisions
6. « Tout le monde parle à tout le monde »
7. Des déclarations claires, directes et adaptées au contexte.
Principe 1. La persévérance
Bien que l’entêtement de la diplomatie militaire ne s’applique pas seulement à la question des armes, mais à presque toutes les initiatives ou négociations internationales, parlons des armes.
Toutes les négociations sur les armes en Ukraine ont commencé par un « non » ferme et sans équivoque. Absolument toutes. Mais alors qu’un diplomate classique en temps de paix, ayant entendu plusieurs fois « non », aurait arrêté d’insister et reporté ces négociations à plus tard, un diplomate en temps de guerre n’a pas ce droit. Il doit se battre jusqu’à ce qu’il obtienne la réponse « oui », a déclaré le ministre.
Le souvenir des 5 000 casques que l’Allemagne avait promis de donner comme aide militaire en réponse à la demande d’armes de l’Ukraine peu avant l’invasion totale est encore vivace. Mais le 26 février, elle a annoncé le transfert de 1 000 systèmes antichars et de 500 missiles pour le système de missiles antichars Stinger.
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Quelques mois plus tard, l’armée ukrainienne a reçu des systèmes d’artillerie automoteurs Panzerhaubitze, des systèmes de roquettes à lancement multiple Mars, des lance-grenades à main antichars Panzerfaust, des véhicules blindés de transport de troupes, des chars antiaériens Guepard et des systèmes de missiles antiaériens IRIS-T. En janvier 2023, des discussions ont eu lieu sur le transfert des chars Leopard, mais la bataille se joue désormais autour du Taurus.
Un pays qui s’est positionné comme pacifiste depuis 1945 (bien qu’il ait été le cinquième exportateur d’armes sur le marché mondial après les États-Unis, la Russie, la France et la Chine) et qui avait des liens économiques si étroits avec la Russie (les couper était devenu une question de sécurité nationale), a maintenant fourni et promis de fournir une aide d’environ 28 milliards d’euros au cours des prochaines années. Cette semaine, le gouvernement allemand a annoncé une initiative visant à rechercher des systèmes de défense aérienne auprès des partenaires de Needed Action Air Defence.
Cette situation résulte non seulement des atrocités commises par la Russie dans les territoires occupés, qui ont choqué le monde entier, mais aussi de l’entêtement de la diplomatie ukrainienne, qui est confrontée à de nouveaux défis. Les forces armées ukrainiennes attendent toujours des F-16, il y a une pénurie de systèmes de défense aérienne et les jeux politiques du Congrès américain ont retardé de six mois l’acquisition d’armes essentielles.
Actuellement, le ministre Dmytro Kuleba se bat pour 7 systèmes de défense aérienne Patriot. L’Ukraine a besoin de 26 systèmes pour couvrir son ciel, et il existe 100 systèmes « gratuits » dans le monde dont les pays ne sont pas pressés de se séparer.
Principe 2. Le courage de mettre ses amis dans l’embarras
« Habituellement, nous nous comportons avec nos amis d’une manière particulièrement correcte. Mais en temps de guerre, la différence entre vous et vos amis est que si vous mourez, ils déposeront des fleurs sur votre tombe, se souviendront de votre amitié et continueront à vivre leur vie… Et donc si le prix de votre survie est de sortir vos amis de leur zone de confort, alors vous devez le faire », a expliqué le ministre ukrainien des Affaires étrangères.
Ce principe signifie que si vous ne pouvez pas résoudre un problème à huis clos, vous devez parler franchement en public. Parfois, cela a fonctionné, parfois cela s’est retourné contre nous.
L’exemple le plus médiatisé est peut-être celui des déclarations sévères du président Zelensky à la veille du sommet de l’OTAN à Vilnius en juillet 2023, alors que l’on attendait beaucoup d’une réponse à la demande d’adhésion. En fait, l’Ukraine avait demandé une invitation, sachant que l’adhésion pourrait prendre au moins plusieurs années.
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Le président a ensuite menacé de ne pas venir à l’événement si les partenaires n’étaient pas prêts à faire preuve de courage. Cette démarche a suscité de vives inquiétudes. Plus tard, le conseiller à la sécurité nationale des États-Unis, Jake Sullivan, a expliqué que la coopération sur cette question se poursuivrait, mais que l’Alliance n’était pas prête à lancer une invitation, ajoutant que le président ukrainien Volodymyr Zelensky « avait manifestement un point de vue différent sur la question ».
Il sera intéressant de suivre les événements du sommet anniversaire de l’OTAN qui se tiendra cette année à Washington. L’Ukraine a déjà été avertie qu’il n’y aurait pas de miracle, car les États-Unis ne permettront jamais une situation où ils pourraient être accusés de provoquer un conflit nucléaire ou une confrontation directe avec la Russie.
Plusieurs exemples de diplomatie publique méritent d’être mentionnés ici. Par exemple, une question précise posée à Jake Sullivan par Daria Kaleniuk, directrice exécutive du Centre d’action anti-corruption, qui a travaillé sur des scénarios pour l’évolution des événements en Ukraine : « Veuillez me conseiller : que dois-je dire à mon fils ? Que le président Biden et l’OTAN n’ont pas invité l’Ukraine à rejoindre l’Alliance parce qu’ils ont peur de la Russie ? Ou dois-je préparer mon fils pour qu’il devienne soldat – pour combattre les Russes – lorsqu’il aura 18 ans, dans sept ans » ? Cette démarche a été appréciée par les Ukrainiens, mais pas par les partenaires.
En 2022, l’activiste ukrainienne Iryna Zemlyana a lancé une campagne visant à fermer la frontière entre l’Union européenne et le Belarus, par laquelle des marchandises circulaient de l’UE vers la Russie. Elle a d’abord attiré l’attention des autorités polonaises en devenant l’une des initiatrices du blocus de la frontière. Lorsqu’elle a appris que l’Allemagne et la France n’avaient pas exprimé leur soutien à cette cause lors de l’examen de la question par le Conseil européen, elle a adressé au chancelier allemand Olaf Scholz une lettre d’appel signée par plusieurs dizaines d’ONG de Pologne, d’Ukraine et d’autres pays.
La lettre était accompagnée des chaussures d’une petite fille morte à Marioupol et d’une proposition au chancelier de les vendre, ce qui symboliserait la supériorité des liens économiques étroits avec la Russie sur l’aide à l’Ukraine. Cela a eu un effet même sur les médias allemands, qui évitaient encore la plupart du temps les questions qui fâchent. Malheureusement, la Pologne a maintenant augmenté ses achats de produits agricoles en provenance de Russie, qui sont importés via le Belarus.
Les affrontements périodiques sur les médias sociaux, par exemple sur le réseau X, autour des déclarations ambiguës d’Elon Musk, méritent une attention particulière. L’entrepreneur, qui a déjà fourni à l’armée ukrainienne des Starlink, a également donné des conseils gratuits sur le règlement pacifique du conflit, sur la base d’une recette russe.
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Compte tenu de la taille de l’audience de Musk, le président de l’Ukraine, le ministre des Affaires étrangères, les conseillers du cabinet présidentiel, les personnalités culturelles et les leaders d’opinion ukrainiens, sans oublier les citoyens, ont tous réagi à cette déclaration. Le diplomate ukrainien et ancien ambassadeur d’Ukraine en Allemagne, Andriy Melnyk, est peut-être devenu le champion de la non-diplomatie en recourant à un langage grossier.
Principe 3. Ne pas avoir de plan B
« La diplomatie classique implique qu’un diplomate doit avoir une stratégie de sortie, un moyen de s’en sortir si son initiative n’aboutit pas. Mais si l’on n’a pas besoin d’un plan B, ce n’est pas parce que l’on est stupide et que l’on n’a pas prévu de plan de secours. C’est simplement que la diplomatie militaire implique que soit vous obtenez un résultat, soit vous êtes fini », a expliqué le ministre.
Il s’agit d’une technique psychologique qui consiste à ne pas penser qu’il existe un plan B, mais à se concentrer exclusivement sur la tâche à accomplir. Actuellement, l’une des tâches de la diplomatie ukrainienne est formulée comme suit : « obtenir ce fichu Patriot ».
Mais outre la recherche d’armes, l’Ukraine est confrontée à un certain nombre de défis très sérieux qui l’obligent à se préparer à différents développements. Comme l’a fait remarquer le ministre, tout est déjà clair avec l’OTAN, bien que l’orientation stratégique de l’Ukraine en vue de son adhésion soit inscrite dans la Constitution.
Toutefois, lors de ce fameux sommet, le groupe des sept pays a adopté une déclaration commune de soutien à l’Ukraine, qui encourage la conclusion d’accords bilatéraux de sécurité à long terme avec les partenaires. Près de trois douzaines d’autres pays ont exprimé le souhait de s’y associer.
De tels accords ont déjà été conclus avec l’Allemagne, le Canada, le Danemark, la France, l’Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Bien que cette approche permette des discussions plus ciblées sur les types d’assistance avec chaque pays, en fonction de ses capacités, elle ne constitue pas une adhésion à l’Alliance.
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Depuis le mémorandum de Budapest, le jargon diplomatique a offert à l’Ukraine d’abord des assurances, puis des garanties, et maintenant des engagements, mais dans la pratique, ceux-ci sont synonymes des mêmes approches prudentes au sujet de la sécurité de l’Ukraine.
La définition de la victoire de l’Ukraine est encore plus troublante. Ici, le message clair de la diplomatie ukrainienne sur le retour aux frontières de 1991 est en contradiction avec le discours occidental selon lequel l’Ukraine a survécu et conservé sa souveraineté, ce qui est une victoire.
En général, la stratégie occidentale consistant à s’assurer que l’Ukraine ne perde pas au lieu de gagner, afin qu’elle puisse négocier à partir d’une position plus forte, affaiblit en fait la position de l’Ukraine. Dans le contexte de la promotion constante par les médias occidentaux de ce thème du plan B au cas où l’Occident cesserait son aide militaire, il est difficile de surestimer l’importance de la mise en œuvre de ce principe pour l’Ukraine.
Principe 4. Optimiser les délais de prise de décision
« La diplomatie classique consiste à faire passer les problèmes à travers tous les filtres possibles. Et il est préférable de retarder un peu la décision, de la laisser « s’installer »… Mais pendant une guerre, vous n’avez pas ce temps… Parce que lorsque des gens meurent, vous ne vous souciez pas des protocoles et des procédures », a déclaré Dmytro Kuleba, assurant que chaque pays « dispose d’une grande marge de manœuvre pour comprimer le délai de prise de décision ».
Après l’invasion totale, les partenaires occidentaux ont adopté assez rapidement un large éventail de décisions sans précédent, allant de la fourniture d’armes et d’aide humanitaire à l’assistance globale aux réfugiés, en passant par l’adoption de trains de sanctions à l’encontre de la Russie.
Toutefois, il semble que certaines questions ne seront pas examinées à la hâte ou ne seront pas examinées du tout. Par exemple, la création d’un tribunal spécial pour les dirigeants russes, incluant l’idée d’un procès par contumace, le transfert des avoirs russes gelés à l’Ukraine, la reconnaissance de la Russie en tant qu’État soutenant le terrorisme et la déconnexion de SWIFT. Les deux derniers points ne sont même plus discutés.
En effet, le temps passe différemment selon que l’on se trouve sous les bombes ou que l’on se contente de lire des articles sur le sujet.
Après le récent bombardement de Kharkiv par plus de 80 missiles et drones, le ministre des Affaires étrangères a écrit sur X à propos de la livraison de Patriot : « Je suis sûr que si ceux qui sont chargés de les fournir à l’Ukraine passaient au moins une nuit à Kharkiv, toutes les décisions nécessaires seraient prises rapidement ».
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Mais pour l’instant, nous attendons que la saga de six mois concernant le programme d’aide se termine à la Chambre des représentants des États-Unis, le président Biden ayant promis de le soumettre à un vote le 20 avril.
Principe 5. Flexibilité des décisions
« La diplomatie militaire requiert l’art d’allier rigueur, principes et flexibilité. Comme l’a écrit Sun Tzu, la guerre est une offensive et une manœuvre. L’offensive, c’est la rigueur et les principes. La manœuvre est l’occasion de faire preuve de souplesse », a déclaré le ministre ukrainien, faisant référence à la formule de paix du président Zelensky, qualifiant ce document d’exemple de sélectivité constructive.
Selon M. Zelenskyy, 80 pays soutiennent déjà la formule, mais il est difficile de dire dans quelle mesure. L’ancien représentant spécial des États-Unis pour l’Ukraine, Kurt Volker, estime que « le monde semble divisé entre ceux qui se sentent investis d’une certaine responsabilité pour aider l’Ukraine, comme les États-Unis et la plupart des pays européens, et ceux qui pensent que ce n’est pas leur problème », comme l’Inde et le Brésil.
Les contacts avec les pays d’Afrique et d’Amérique latine ne se sont intensifiés qu’après l’invasion totale. En deux ans, l’Ukraine a fait plus de progrès dans ses relations avec les pays africains qu’au cours des trente années précédentes. Le président, le ministre des Affaires étrangères et les députés se sont entretenus avec deux douzaines de dirigeants africains, ont visité plus d’une quinzaine de pays et ont annoncé l’ouverture de dix nouvelles ambassades sur le continent.
Il est également prévu d’ouvrir cinq nouvelles ambassades en Amérique latine. Le ministère ukrainien des Affaires étrangères a élaboré des stratégies distinctes pour travailler dans ces régions.
Principe 6 : « Tout le monde parle à tout le monde »
« Dans un pays en guerre, tout le monde – des plus hauts fonctionnaires aux secrétaires et assistants – doit parler à ses homologues dans les pays avec lesquels il doit résoudre un problème particulier… Oui, l’intégrité des efforts est parfois victime de cette approche… Le problème ne se pose que lorsque tout le monde commence à dire des choses différentes », explique M. Kuleba.
Le ministre a fait remarquer que le modèle classique de diplomatie « tout passe par le ministère des Affaires étrangères » ne peut pas résister à la charge de communication en temps de guerre, de sorte que la principale fonction du ministère est de coordonner les discussions.
En fait, ces discussions ne se passent même pas entre les partis respectifs, mais entre des experts, des journalistes, des cinéastes, des personnalités publiques, des artistes, des vétérans ukrainiens, qui s’adressent aux membres du Congrès, aux députés européens, aux présidents, aux électeurs du monde entier, et pas seulement à propos de l’origine du bortsch dans le cadre de la diplomatie culinaire.
Principe 7. Des déclarations claires, directes et adaptées au contexte
« Tout le monde sait qu’un diplomate classique doit parler de manière confuse et surchargée. Cette diplomatie consiste à faire tenir plusieurs scénarios en une seule phrase courte. Parce qu’on ne sait jamais comment la vie va tourner et qu’on ne veut pas avoir l’air maladroit. Mais en temps de guerre, il vaut mieux avoir l’air maladroit que de dire des choses qui n’auront aucun effet », a expliqué le ministre ukrainien.
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Le président Zelensky est devenu l’incarnation de ce principe dans toutes les enceintes possibles. S’exprimant lors du sommet de l’Initiative des trois mers ce mois-ci, il a souligné l’importance de l’action et non des promesses : « Chaque jour, des missiles volent et chaque jour, nous entendons dire que de nouveaux systèmes de défense aérienne seront livrés à l’Ukraine. Chaque jour, des terroristes russes coupent l’électricité à Kharkiv et dans nos autres villes, et chaque jour, nous entendons dire qu’une nouvelle aide va être apportée. Enfin, la réalité doit correspondre aux mots, et enfin, des pertes réelles doivent être infligées à la terreur russe ».
Le ministre lui-même a été très clair sur la position de l’Ukraine concernant les frappes contre les raffineries russes, que les États-Unis recommandent d’arrêter afin d’éviter une hausse des prix du pétrole sur le marché mondial. « Nous devons penser à nos propres intérêts. Si nos partenaires nous donnent des batteries Patriot demain, mais nous demandent de ne pas faire certaines choses, alors il y a matière à discussion. Mais si nous n’avons pas ces batteries, si nous n’avons pas de programme d’aide et si, dans le même temps, on nous demande de ne pas faire quelque chose, il n’y a pas de sujet. Alors, de quoi parle-t-on ? Chacun survit comme il peut ».
À première vue, il peut sembler plus facile et plus agréable de parler ouvertement, mais les différents contextes exigent de la flexibilité. Si la diplomatie ukrainienne réussit à développer rapidement des thèses et des arguments pour Bruxelles et Washington, le ministre estime que trouver des arguments et des approches en Afrique, en Asie et en Amérique du Sud est « un art que nous avons commencé à maîtriser principalement par le biais de la diplomatie militaire ».
En Afrique, le récit de la « décolonisation » de l’Ukraine ne touche pas les coeurs, et dans certains pays d’Amérique latine, le récit de l’appartenance de l’Ukraine au monde occidental en tant que bastion de la justice et de la démocratie ne prend pas non plus. Ainsi, même s’écarter de la diplomatie classique requiert une grande habileté diplomatique.
Talleyrand disait que la diplomatie est l’art de rendre possibles les choses impossibles. Et Zhou Enlai a déclaré que « toute diplomatie est la continuation de la guerre par d’autres moyens ». Aujourd’hui, la diplomatie ukrainienne fait de son mieux pour rendre l’impossible possible lorsque le temps se mesure en vies humaines.
