Le 1er avril, la Russie a pris la présidence du Conseil de sécurité de l’ONU. C’est la « goutte d’eau qui fait déborder le vase » de l’argument selon lequel l’Ukraine a besoin de nouveaux mécanismes de sécurité internationale.
À la mi-mars, la Cour pénale internationale a placé le président russe Vladimir Poutine sur la liste des personnes recherchées, l’accusant de crimes de guerre. Dans le même temps, les Nations unies ont déclaré que la Russie avait apparemment déporté de force au moins plusieurs centaines d’enfants d’Ukraine, ce qui correspond à la définition du génocide en vertu de la convention des Nations unies. Mais deux semaines plus tard, la Russie – un pays accusé de génocide, dont le dirigeant et le peuple bien-aimé sont sur la liste internationale des personnes recherchées – a pris la présidence du Conseil de sécurité des Nations unies, l’organe suprême de toutes les institutions internationales. Bien entendu, cette transition temporaire de la présidence du Conseil de sécurité est une formalité. Chaque pays membre du Conseil de sécurité, qu’il s’agisse de membres permanents ou temporaires, occupe la présidence pendant un mois dans l’ordre alphabétique des noms de pays. Cependant, dans le contexte de la guerre génocidaire de la Russie contre l’Ukraine, ce formalisme est devenu un signe clair que le système de sécurité international n’a pas réussi à répondre aux menaces réelles. Si l’Ukraine, mais aussi l’Europe, veulent que notre système de sécurité et de coopération ne se transforme pas en un mauvais poisson d’avril, des changements s’imposent.
Conséquences des vieux compromis
Avant de lutter pour le changement, il est nécessaire de comprendre exactement ce que nous voulons changer, ainsi que pourquoi et comment nous nous sommes retrouvés dans un monde où un État terroriste occupe la place principale dans le système de sécurité mondial. De nombreuses règles de l’ordre mondial moderne ont été conclues comme des compromis temporaires entre le monde démocratique occidental et l’empire soviétique totalitaire. L’ONU n’a pas été créée en tant qu’organisation recherchant un monde juste – elle a été créée par l’URSS criminelle autant que par les États-Unis démocratiques. Les objectifs de l’ONU étaient totalement différents. Premièrement, elle a été conçue comme un mécanisme pour la destruction finale du militarisme allemand et japonais, et pour l’assujettissement d’un certain nombre d’autres pays. C’est pourquoi la Charte des Nations Unies contient l’article 53, qui parle d’ « États ennemis » contre lesquels la force peut être utilisée même sans résolution du Conseil de sécurité, ainsi que l’article 77, qui fait référence à l’annexion de territoires d’ « États ennemis ».
Deuxièmement, l’ONU a été mise en place en tant que mécanisme de restructuration du monde en faveur des États victorieux de la seconde guerre mondiale. Par conséquent, tout État ayant combattu pendant la seconde guerre mondiale contre l’une des puissances fondatrices de l’ONU devient un « État ennemi » (article 53, paragraphe 2), et de nombreux peuples asservis en quête de liberté deviennent des nations sous la « tutelle » des anciennes métropoles. Enfin, à long terme, l’ONU aurait dû établir l’hégémonie de quelques-uns des plus grands États gagnants – car ils se sont assurés un avantage à grande échelle sur tous les autres en devenant membres permanents du Conseil de sécurité.
La première session du Conseil de sécurité de l’ONU en janvier 1946 à Londres. Source : Photo ONU/Marcel Bolomey
C’est dans ce contexte que la structure de l’ONU et de son Conseil de sécurité doit être considérée. La Charte des Nations Unies est le traité international le plus strict, qui limite le droit des États à faire la guerre. L’article 1 de la Charte déclare que la préservation de la paix est l’objectif principal de l’ONU. L’article 2 interdit aux membres de l’ONU d’utiliser la force dans les relations internationales et, en même temps, oblige les membres à soutenir pleinement les mesures préventives de l’ONU contre les contrevenants. Le Conseil de sécurité de l’ONU est le seul organe qui peut prendre des décisions sur les mesures préventives obligatoires.
Puisque presque tous les pays du monde sont membres de l’ONU, deux conclusions en découlent. Premièrement, aucun pays au monde n’a le droit de déclarer la guerre. Malgré la légende répandue, du point de vue du droit moderne, la « guerre » ne peut être déclarée. On peut déclencher une agression (ce qui serait une violation grave de la Charte des Nations Unies) et on peut y répondre par des mesures d’auto-défense (à la fois par un État et de nature collective) – l’auto-défense est autorisée par la Charte des Nations Unies, mais elle est réalisée sans aucune « annonce ». Deuxièmement, le Conseil de sécurité est le seul organe qui peut déclencher les hostilités dans les limites des mesures préventives sans violer le droit international, alors tous les membres de l’ONU devraient participer à ces mesures de toutes les manières possibles.
Par conséquent, le Conseil de sécurité est une institution unique qui seule a le droit d’utiliser la violence contre les membres de l’ONU, et plus encore de forcer d’autres pays à se joindre à de telles actions. Il n’est pas surprenant que les plus grands États gagnants se soient non seulement garantis une adhésion permanente au Conseil de sécurité de l’ONU, mais aient également combiné cette adhésion avec le droit de veto, sans inclure dans la Charte de l’ONU un mécanisme permettant de priver un membre permanent de l’ONU de ce mandat au Conseil de sécurité.
Un tel système est-il injuste ? De toute évidence, il l’est. Non seulement il contredit les principes d’égalité entre les États souverains en les divisant en États de première et de seconde catégorie, mais il met également les cinq États à l’abri de toute mesure de prévention de l’ONU, puisque les mesures de prévention ne peuvent être déclarées que par le Conseil de sécurité des Nations unies, où un membre permanent peut opposer son veto à toute décision. Cela est contraire au principe juridique de Nemo judex in propria causa – nul ne peut être juge dans son propre procès.
Erreurs des solutions simples
Mais si ce système est injuste, existe-t-il des moyens simples et efficaces de l’améliorer ? Il semble qu’il n’y en ait pas beaucoup. Même si la Russie est chassée du Conseil de sécurité (ce à quoi personne ne pensait il y a un an, mais aujourd’hui cette perspective devient de plus en plus réaliste), il est difficile d’imaginer que d’autres membres permanents accepteront de modifier la Charte des Nations Unies et de voter pour la perte de leur droit de veto. De plus, si le Conseil de sécurité de l’ONU adopte des décisions à la majorité simple, sans droit de veto des membres permanents, cela le rendra encore plus dangereux. Un tel Conseil de Sécurité conclurait facilement une décision sur des mesures préventives contre Israël (la majorité absolue des résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU sont dirigées contre Israël), et même contre l’Ukraine.
Salle de réunion du Conseil de sécurité de l’ONU. Source : Gazouillement | @ONU
Le fait est que la composition du Conseil de sécurité de l’ONU comprend, outre les membres permanents, cinq pays d’Afrique et d’Asie, un pays d’Europe orientale, deux pays d’Amérique latine et deux pays d’Europe occidentale ou d’autres régions. Un tel ensemble de pays peut-il former une coalition anti-ukrainienne ? Si elle inclut la Chine, le Venezuela, la Syrie, le Nicaragua et la Hongrie, ce serait facile. Certes, le Conseil de sécurité de l’ONU ne peut pas prendre de décision contre la Russie aujourd’hui en raison du veto russe. Mais ce système a été construit pour bloquer les décisions, pas pour les rendre faciles. Le renforcement formellement injuste de certains membres de l’ONU par rapport à d’autres dans les affaires décisionnelles du Conseil de sécurité de l’ONU n’était pas quelque chose de très mauvais en soit. Au contraire, jusqu’à ce qu’un État qui figure parmi les membres permanents du Conseil de sécurité prenne l’allure d’un état-terroriste, ce système fonctionnait, en fin de compte, encore mieux qu’un modèle formellement « équitable », où, par exemple, la voix d’une Syrie d’Assad ou d’une Corée du Nord de Kim aurait le même poids que la voix du Canada, des États-Unis ou du Royaume-Uni.
Par conséquent, si on veut priver la Russie du poste de membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, il faut comprendre qu’une réforme radicale des pouvoirs de l’ONU dans le sens d’un renforcement des mécanismes d’intervention, et d’un affaiblissement des barrières à cette intervention, n’est pas souhaitable pour l’Ukraine. Il est probable que le nouveau système de sécurité internationale (plus confortable pour l’Ukraine et plus sûr pour l’Europe) ne devrait pas ressembler à une réforme de l’ONU, mais plutôt à un renforcement des alliances militaires régionales, auxquelles l’Ukraine appartiendra avec d’autres pays démocratiques et déterminés. Le problème de l’ONU moderne n’est pas tant qu’il y a 70 ans, elle a été construite sur des principes autres que l’égalité formelle des États ou l’équité dans la répartition des pouvoirs. Le problème est que la politique internationale est tôt ou tard confrontée à la question du juste usage de la force et à la nécessité de l’utiliser rapidement et de manière décisive.
Comment freiner la guerre
L’histoire du droit international connaît deux millénaires de tentatives pour considérer les règles de la violence, la limiter et aboutir à au moins certaines règles. Au premier siècle avant la naissance du Christ, Cicéron a formulé les conditions nécessaires à une guerre légitime dans le traité « Des devoirs », notamment : la guerre doit être provoquée par une violation de la loi, avant le début de la guerre il faut essayer de résoudre le conflit par la diplomatie, la guerre ne peut être menée que par le pouvoir politique central, qui s’appuie sur l’autorité religieuse sacrée, et le but de la guerre devrait être de rétablir la justice. Ce sont ces réflexions qui ont façonné l’orientation du débat sur la justice (et les limites) de la guerre jusqu’au début du XXe siècle.
Thomas d’Aquin. Carlo Crivelli, 1475
Au XIIIe siècle, le philosophe catholique Thomas d’Aquin a développé le concept de guerre juste : elle n’est déclarée que par le souverain, elle a une cause juste et son but est d’accroître la paix dans le monde, c’est-à-dire de parvenir à un juste système. Au XVIIe siècle, le philosophe hollandais protestant Hugo Grotius a repensé ces règles, déclarant que tous les États doivent obéir au droit international, qui déterminerait la justice de la guerre. Parallèlement, au niveau informel, il existait des règles limitant la conduite des hostilités : notamment le traitement des blessés, des prisonniers ou l’utilisation d’armes diverses. Au tournant des XIXe et XXe siècles, les principaux États ont conclu les premières conventions sur la conduite de la guerre : les Conventions de La Haye sur les lois et coutumes de la guerre de 1899 et 1907, censées limiter la brutalité de la guerre.
Déjà la première guerre mondiale, avec l’utilisation de gaz toxiques, d’armes automatiques, d’artillerie lourde et même de chars, a démontré l’insuffisance de cette approche. Réglementer les règles de la guerre ne contribuait pas à la paix : les progrès technologiques allaient plus vite que les restrictions des traités (par exemple, les Conventions de La Haye interdisaient les tirs depuis une montgolfière, mais ne disaient rien de l’aviation motorisée ou des gaz toxiques). Une tentative pour surmonter ce paradoxe a été la création de la Société des Nations : un système de sécurité internationale, censé devenir un mécanisme pour empêcher le tout début des guerres. La Société des Nations a obligé ses membres à mener des négociations, obligatoires en cas de conflits, et a créé des mécanismes de règlement des différends. Bien qu’il ne s’agisse pas exactement d’une interdiction de guerre, l’opinion internationale semble aller dans ce sens : en 1928, plusieurs nations signent le pacte Bryan-Kellogg, rejetant la guerre comme instrument des relations internationales. Mais ces tentatives n’ont pas pu empêcher une série d’agressions – à commencer par l’invasion italienne de l’Abyssinie, la guerre en Mandchourie et d’autres conflits. Enfin, la Société des Nations n’a pas réussi à empêcher le Reich nazi d’attaquer la Pologne en 1939 ou l’URSS d’attaquer la Finlande en 1939.
Un incendie à Helsinki après le bombardement aérien soviétique du 30 novembre 1939. Source : Wikimédia Commons
Ainsi, l’ONU était une tentative non seulement d’établir la paix entre les grandes puissances, mais aussi de mettre fin aux guerres pour la première fois dans l’histoire. Cette tentative n’a pas complètement échoué (le nombre de guerres a considérablement diminué dans la seconde moitié du XXe siècle), mais elle n’a pas non plus atteint son objectif. De plus, les actions militaires les plus réussies des dernières décennies – par exemple, l’intervention de l’OTAN contre la Serbie, qui a mis fin au génocide au Kosovo – ont été menées sans le consentement formel du Conseil de sécurité de l’ONU, la décision réelle d’une grande puissance ou d’un certain nombre d’États sur une intervention humanitaire. Après tout, comme Cicéron il y a deux mille ans ou Thomas d’Aquin il y a huit cents ans, il était évident pour Bill Clinton, qui a pris la décision de bombarder Belgrade, que cette intervention avait une justification morale et le but de rétablir la justice. C’est une évidence pour nous aussi, parce que nous appartenons à un système de valeurs morales proches, sinon au même.
Ces valeurs sont-elles partagées, par exemple, par les pays du Sud ? Pas certainement. Le fait qu’une grande partie des pays d’Afrique ou d’Amérique du Sud, malgré les preuves évidentes du génocide et de l’agression russes, ne soutiennent pas l’Ukraine dans sa lutte contre l’invasion russe, et que le président brésilien Lula accuse l’Ukraine d’avoir déclenché cette guerre, ne témoigne pas que du succès de la propagande russe, mais aussi de l’existence des systèmes de valeurs et de sympathies vraiment différents. L’idée de justice dans l’esprit des gauchistes brésiliens, qui ne portent pas la responsabilité de leurs décisions, peut tellement entrer en conflit avec les intérêts vitaux des habitants d’Irpin, en Ukraine, que la garantie de la sécurité de ces derniers n’est peut-être pas une ONU forte (avec la voix du Brésil), mais au contraire, la capacité de l’Ukraine, grâce à de fortes alliances militaires, à ne pas se focaliser sur les sentiments de l’Assemblée générale des Nations Unies.
Après tout, une réforme à grande échelle de l’ONU est-elle même possible ? Aujourd’hui, le droit et les institutions des Nations unies sont à la base d’un nombre incroyable de structures et de traités internationaux, allant de l’énergie nucléaire aux questions sociales. La Charte des Nations Unies est intégrée dans la législation des unions régionales, en particulier de l’UE. Même un domaine tel que la législation sur les sanctions de l’UE dépend entièrement du droit de l’ONU et s’y réfère directement. Le nombre de traités internationaux qui composent le système de droit international a augmenté plusieurs fois au cours des dernières décennies. Le plus grand nombre de traités jamais conclus par l’humanité a été signé au cours des deux dernières décennies et, dans de nombreux cas, ils sont directement ou indirectement liés au droit des Nations Unies. L’abolition ou la réforme radicale de l’ONU dans de telles conditions n’aura probablement pas de perspectives sérieuses.
Mécanismes supplémentaires
Cependant, l’inactivité de l’ONU dans certaines sphères des intérêts vitaux de l’Europe en tant que contre-mesure à l’agression russe est un fait, cela ne signifie pas qu’il soit nécessaire d’abolir l’ONU, mais qu’il faut trouver une réponse efficace aux défis qui affectent directement les intérêts vitaux de la région. De plus, je dirais franchement que les pays de la région aimeraient prendre eux-mêmes des décisions sur ces questions, sans l’implication du président Lula ou du président Xi sur les plates-formes même de l’ONU réformée. Et pour cela, il faut des structures régionales qui placent l’ONU devant une décision et profitent en quelque sorte de son incapacité et de sa paresse.
L’OTAN deviendra-t-elle une telle structure pour l’Ukraine ? Ce serait plutôt bien, mais ce n’est pas la seule option possible. De plus, l’Ukraine peut appartenir à un certain nombre d’alliances militaires qui prendront des décisions à différents niveaux. Par exemple, une alliance militaire régionale avec la Pologne, les États baltes, la République tchèque et la Slovaquie pourrait donner à l’Ukraine la flexibilité nécessaire pour un certain nombre de conflits, pendant que la question est examinée à l’OTAN ; un système avec plus de ressources mais aussi différents niveaux de solidarité avec l’Ukraine. Pendant le conflit frontalier avec la Bélarus et (indirectement) la Russie, dans le contexte où Minsk et Moscou utilisent des pseudo-réfugiés comme armes, la Pologne n’a demandé l’aide ni de l’ONU ni de l’OTAN, mais a coordonné ses actions avec la Lituanie. De même, l’Ukraine peut utiliser de telles alliances pour accroître ses capacités de manœuvres militaires et diplomatiques.
Dans le même temps, le système des Nations Unies a montré que, s’il n’est pas très capable de prévenir les guerres, il travaille néanmoins assez efficacement sur les conséquences juridiques de ces guerres. C’est le Conseil de sécurité de l’ONU qui n’a pas réussi à arrêter le génocide au Rwanda et n’est pas intervenu militairement dans le génocide qui avait commencé au Kosovo, qui a créé des tribunaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. Ces lacunes de l’ONU qui l’empêchent de répondre rapidement et de manière décisive aux défis militaires, à savoir : la nécessité de parvenir à des décisions consensuelles, la présence de nombreux mécanismes de blocage, les intérêts trop différents des membres, la présence, entre autres, de régimes non démocratiques, rendent ces tribunaux plus légitimes du point de vue même des membres de l’ONU, qui n’auraient jamais approuvé une intervention militaire de l’ONU. Paradoxalement, c’est pourquoi il faut s’attendre à ce qu’après la victoire de l’Ukraine, ce soit l’ONU, qui n’est pratiquement pas intervenue dans la guerre par des actions actives, qui n’aura aucun problème à créer un mécanisme juridique pour poursuivre les criminels de guerre coupables d’avoir violé l’intégrité territoriale de l’Ukraine.
Par conséquent : le système mondial moderne de sécurité et de coopération internationale n’est ni efficace ni équitable, cela vaut la peine de le critiquer, et cela vaut encore plus la peine d’essayer de compenser ses lacunes, mais en même temps, il ne faut pas penser qu’il puisse ou doive être radicalement modifié. Même l’ONU, qui a été fondée en réponse aux horreurs de la Seconde Guerre mondiale, n’était pas un rejet des idées de la Ligue des Nations, qui avaient déjà disparu à cette époque. Au contraire, il s’agissait d’un renforcement de certaines caractéristiques de la Ligue, l’amenant à un nouveau niveau d’autorité.
Par conséquent, nous ne considérons pas comme tâche prioritaire objective le fait d’expulser la Russie du Conseil de sécurité de l’ONU ; l’Ukraine doit d’abord accroître son influence dans les institutions actuelles de l’ONU, puis atteindre la capacité de prendre des mesures concrètes, ce que le l’ONU sera obligée d’accepter. Ce n’est qu’après cela que nous devrions nous efforcer d’apporter des changements radicaux à la structure de l’ONU, en nous préparant au fait que de tels changements nécessiteront beaucoup d’efforts et de temps.
