Début avril, la deuxième réunion du Conseil de surveillance de la Plate-forme des donateurs pour l’Ukraine (CPD) s’est tenu, avec un peu de retard sur le calendrier annoncé. D’ailleurs, les agences gouvernementales ukrainiennes n’ont pas encore décidé du nom exact. Le portail du gouvernement parle d’un « Conseil de surveillance », tandis que le ministère des finances parle d’un « Comité de pilotage ». Mais quel que soit le nom, les principaux acteurs sont les mêmes. Aujourd’hui, plus d’un an après le début de la grande invasion, on peut affirmer que la plate-forme de coordination des donateurs sera, au moins dans un avenir prévisible, le principal point d’intersection de tous les efforts de reconstruction de l’Ukraine. Cette semaine, nous examinons ce que l’on sait de cette institution.
De Lugano à Paris
La conférence de Lugano, qui s’est tenue en juillet dernier, a fait l’objet d’une large publicité et a été présentée comme un événement clé dans l’élaboration des plans de reconstruction. Elle a débouché sur la présentation du plan de redressement national, placé sous les auspices du président Zelensky. Ce conseil a été créé en avril 2022 et était coprésidé par le chef du cabinet du président, Andriy Yermak, et le premier ministre Denys Shmyhal. Il convient également de rappeler qu’en juillet (c’est-à-dire avant le bombardement à grande échelle des infrastructures ukrainiennes qui a débuté à l’automne), le plan de Lugano prévoyait des investissements totaux dans la restauration et la modernisation de l’Ukraine de plus de 750 milliards de dollars (dont 450 à 600 milliards de dollars de subventions et de prêts, le reste était constitué d’investissements privés).
Officiellement, la conférence s’est appelée URC (Ukraine Recovery Conference), et ce projet n’est pas terminé. La prochaine conférence devrait avoir lieu en juin 2023 à Londres. Le format lui-même s’inscrit dans la continuité de l’initiative de l’Ukraine Reform Conference, une conférence annuelle qui se tient depuis 2017 dans différentes villes (Londres, Copenhague, Toronto, Vilnius). Les bailleurs de fonds internationaux (FMI, Banque mondiale, etc.) y ont évalué les progrès réalisés par l’Ukraine pour remplir les conditions permettant d’attirer des financements budgétaires extérieurs. L’Office de la réforme du gouvernement s’est efforcé de faciliter les processus.
Lugano a été suivi par plusieurs autres forums internationaux pour aider l’Ukraine : en octobre à Berlin et en décembre à Paris. La conférence d’octobre a été présentée dans le cadre de la présidence allemande du G7. « Le plan Marshall pour le XXIe siècle est une tâche générationnelle qui doit commencer maintenant », a déclaré le chancelier Olaf Scholz à propos de la reconstruction de l’Ukraine lors de cet événement. Paris a même levé 1,05 milliard d’euros, principalement pour aider à faire face aux conséquences des bombardements russes sur les infrastructures énergétiques. À chaque fois, le rôle des pays du G7 et des institutions financières internationales a été de plus en plus souligné. En revanche, personne n’a mentionné le Сonseil de surveillance de la Plate-forme des donateurs.
Qu’est-ce que c’est le Conseil de surveillance de la Plate-forme des donateurs ?
Le 26 janvier, les sites web du gouvernement ukrainien, de la Maison-Blanche, de la Commission européenne et du ministère des affaires étrangères du Japon, qui assure la présidence du G7, ont annoncé simultanément que la réunion inaugurale du conseil de surveillance de la Plate-forme de coordination des donateurs (CPD) avait eu lieu. Sur la base des informations publiquement disponibles, il semble que la DCP, qui comprend des représentants du G7, du gouvernement ukrainien et des institutions financières internationales (la Banque européenne d’investissement, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale), devienne la structure de base de la stratégie de redressement de l’Ukraine.
Vladislav Rashkovan, directeur exécutif adjoint du FMI, est confirmé que la conférence de Lugano n’avait pas été un franc succès : « Permettez-moi de vous raconter comment nous sommes parvenus à cette décision. En mai, lors du premier forum sur la reconstruction que nous avons organisée à la LSE [London School of Economics – Ndlr], la première idée d’un mécanisme de coordination a été présentée par des collègues européens. Plus tard, en juillet, à Lugano, la première idée d’un mécanisme de coordination a été présentée par des collègues européens, mais de nombreuses personnes ont estimé qu’elle n’était pas très inclusive, et aucune décision n’a été prise. Après cela, nous nous sommes retrouvés sans plate-forme et sans aucune initiative de la part des donateurs.
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C’est pourquoi, fin septembre, nous avons discuté de ce sujet avec le président et le premier ministre et décidé que l’Ukraine devait prendre l’initiative (l’un des grands principes de la reconstruction est que « les Ukrainiens doivent s’approprier le processus de reconstruction »). Avec le Premier ministre Denys Shmyhal, Olena Kotlyarova (Bureau de réforme du cabinet ministériel), Oksana Markarova (ambassadeur d’Ukraine aux États-Unis), Roman Kachur (vice-ministre des finances de l’Ukraine), nous avons préparé et approuvé le premier projet de concept, qui a été appelé en interne « Ramstein économique ou financier ».
Alors, le modèle du Conseil de surveillance n’est-il donc plus pertinent ? Les propos de M. Rashkovan ne sont pas les seuls à le confirmer.
Fin 2022, l’Ukraine a fusionné deux ministères : celui des Infrastructures et celui du Développement régional. Le nouveau ministère est dirigé par Oleksandr Kubrakov, qui a également été nommé vice-premier ministre chargé de la reconstruction. En février, M. Kubrakov a participé à une réunion de la commission parlementaire sur le développement régional. Au début de son discours, Kubrakov a déclaré ce qui suit :
« Nous avons présenté notre vision pour 2023 au président et au premier ministre de l’Ukraine, à nos collègues de la plate-forme de coordination pour la reconstruction de l’Ukraine, aux principales institutions financières internationales et aux pays du G7. Nous constatons des milliards de dollars de dommages de destruction, et fin février ou début mars, la Banque mondiale publiera une nouvelle évaluation. Bien sûr, nous faisons confiance à ces chiffres, bien sûr, toutes les institutions publiques, toutes les institutions nécessaires, l’École d’économie de Kyiv, toutes les ONG qui sont impliquées dans la préparation de ces rapports, permettent dans leur ensemble faire confiance à ces rapports ».
Cette déclaration est intéressante non seulement parce qu’elle ne mentionne pas le Conseil national de surveillance pour la reconstruction, bien qu’il n’y ait toujours pas de décret présidentiel le dissolvant. Elle fait également référence au rôle prépondérant de la Banque mondiale dans l’évaluation des pertes subies par l’Ukraine pendant la guerre. Le fait est que, selon des estimations non confirmées, l’un des problèmes mis en évidence par la conférence de Lugano était la réticence des partenaires internationaux à accepter les estimations des dommages de guerres proposées par l’Ukraine. Il s’agit de plus de 750 milliards de dollars (à la même époque, des chiffres de 1 000 milliards de dollars ont également été évoqués). L’estimation de la Banque mondiale concernant les dommages et les besoins en matière de reconstruction et de redressement est beaucoup plus modeste : 411 milliards de dollars au 24 février 2023.
L’Ukraine était représentée à la première réunion du Conseil de surveillance le 26 janvier par le Premier ministre Denys Shmyhal et le ministre des Finances Sergiy Marchenko. Ils ont pris la parole à l’ouverture de la réunion. Selon le service de presse de la Maison-Blanche, MM. Shmyhal et Marchenko ont été nommés « coprésidents ». Par ailleurs, M. Marchenko est le principal représentant de l’Ukraine au sein du CPD. Les autres coprésidents sont Mike Pyle, conseiller adjoint à la sécurité nationale pour l’économie internationale, et Gert-Jan Koopman, directeur général du département des négociations de voisinage et d’élargissement de la Commission européenne. Koopman est un bureaucrate professionnel qui a passé la quasi-totalité de sa carrière dans différents services des institutions européennes. Il est intéressant de noter qu’il a été nommé à son poste actuel quelques jours seulement avant la réunion inaugurale du Conseil de la PAC, le 16 janvier. Auparavant, il était à la tête de la direction du budget de la Commission européenne.
Une structure claire et des détails flous
Le rôle prépondérant des financiers dans la nouvelle structure est généralement facile à expliquer : celui qui dispose des ressources est celui qui établit la communication pour lui-même. Et les ressources sont entre les mains des donateurs internationaux. Jusqu’à présent, si l’on enlève les grands mots, le programme de reconstruction ressemble à ce qui s’est passé dans les années précédant la grande invasion, lorsque l’Ukraine a reçu de l’argent des institutions financières internationales (comme le FMI) en échange de la restriction des dépenses budgétaires pour la stabilité économique et de la mise en œuvre d’un certain nombre de réformes. Ce sont les montants qui sont devenus plus importants.
Les rapports sur la deuxième réunion du conseil d’administration du FMI au début du mois d’avril montrent comment cela fonctionne dans la pratique. Auparavant, le FMI avait convenu d’un nouveau programme de soutien quadriennal pour l’Ukraine, d’une valeur de 15,6 milliards de dollars. L’affectation de cet argent est décrite dans un document de plus de 150 pages, qui est essentiellement le même que celui rédigé lors de l’octroi de prêts du FMI au cours des années précédentes. Il mentionne, comme d’habitude, la nécessité de poursuivre la lutte contre la corruption et les réformes judiciaires, ainsi que de réformer la gestion des entreprises publiques et des banques publiques. Tout cela est familier et a été dit à maintes reprises.
Le 3 avril, l’Ukraine a reçu 2,7 milliards de dollars de ce montant et, le 5 avril, le ministre des finances, M. Marchenko, a annoncé, lors d’une réunion de la PAC, que les besoins de l’Ukraine en matière de redressement rapide pour cette année s’élevaient à 14,1 milliards de dollars.
« Sur les 14,1 milliards de dollars nécessaires, 3,3 milliards ont déjà été alloués au titre du budget de l’État pour le redressement rapide. Pour financer les quelque 10,8 milliards de dollars restants, le gouvernement ukrainien vise une coopération constructive et fructueuse avec les donateurs et le secteur privé », a déclaré le ministère des finances dans un communiqué. En d’autres termes, on peut dire que la reconstruction a jusqu’à présent été financée presque exclusivement par l’argent du FMI dans le cadre d’obligations assez classiques.
Le ministre des Finances Sergiy Marchenko. Photo : le service de presse du ministère des Finances
Pour l’instant, il est difficile de discerner dans ce schéma le « plan Marshall pour une génération » annoncé par le chancelier Olaf Scholz en octobre. Dans un document analytique publié en décembre 2022 pour le Centre for Economic Policy Research (CEPR), Vladislav Rashkovan, directeur exécutif adjoint du FMI, décrit le modèle de reconstruction comme suit :
« Nous proposons la création d’une agence spécialisée distincte sous la direction de la Commission européenne, mais dont la majorité du personnel se trouverait en Ukraine et dont la direction représenterait tous les pays du G7 non européens. Cette agence devrait disposer d’une structure de responsabilité claire et d’une indépendance opérationnelle. Le contrôle des donateurs et de la société civile devrait être assuré par un conseil de surveillance et par la publication d’informations détaillées sur les initiatives et les projets de reconstruction. L’agence devrait communiquer régulièrement avec les donateurs, les autorités, les représentants des entreprises et les autres parties prenantes afin de s’assurer que la reconstruction prend en compte les intérêts des différentes parties. Dans le même temps, l’Ukraine doit être responsable de la reconstruction ».
D’une manière générale, il semble que l’obligation de rendre compte aux donateurs internationaux se fasse de manière informelle, en communiquant principalement avec deux ministères : le ministère des finances et le ministère de l’infrastructure (régénération). L’agence de redressement se trouve en dessous. Un autre élément est le concept déjà testé des bureaux de réforme sous l’égide des ministères. On ne sait toujours pas exactement si les États-Unis, l’UE et le G7 ont décidé d’un « plan Marshall » qui diffère du schéma habituel de financement du budget ukrainien par le FMI avec des montants plus importants.
